40岁申根区面临“中年危机”,挑战与机遇并存

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申根区是指欧洲多个国家共同签署的申根协定所形成的区域，该协定允许成员国公民在申根区内自由旅行、工作、居住和居住。截至2023，申根区已经迎来了40周年，这段时间内，申根区经历了许多变化和发展，但也面临着一些“中年危机”。
以下是一些申根区目前面临的主要问题：
1. 安全问题：近年来，欧洲国家面临恐怖主义和非法移民的威胁。申根区的开放边界使得这些问题更加突出，如何平衡安全和自由流动成为一大挑战。
2. 经济问题：欧洲经济一体化进程中，申根区成员国之间的经济差距逐渐拉大。一些国家担心申根区可能导致资源流失和失业问题。
3. 政治问题：随着民粹主义和民族主义在欧洲的兴起，一些成员国对申根区的存在和运作提出质疑。例如，法国和意大利等国家要求加强边境控制，以应对非法移民和恐怖主义威胁。
4. 社会问题：申根区成员国之间的文化差异和价值观冲突日益凸显。一些国家担心申根区可能导致社会融合问题。
为应对这些问题，申根区成员国正采取以下措施：
1. 加强安全合作：成员国加强情报共享、边境管控和反恐合作，以应对恐怖主义和非法移民威胁。
2. 改革申根协定：一些成员国呼吁改革申根协定，以加强边境控制，同时确保成员国之间的自由流动。
3. 促进

◆欧洲政要登上“玛丽·阿斯特里德公主”号游轮，参加庆祝活动。
文丨徐亦凡
编辑丨漆菲
时隔40年，欧洲政要们于2025年6月13日再度踏上“玛丽·阿斯特里德公主”号游轮，驶向摩泽尔河中部，纪念一项国际协议的诞生。这条河流发源自法国东北部，流经卢森堡，在德国境内汇入莱茵河。名为“申根”的卢森堡村庄坐落在摩泽尔河畔，这里也是三国交界之处。
没有多少人知道申根地处这里，但所有人都知道《申根协定》。1985年6月14日，比利时、德国、卢森堡、法国和荷兰五国的代表们正是登上这艘游轮，一致同意逐步取消边境检查。这一共识成为日后全球最大自由旅行区——申根区的基石，让4.5亿人得以在29个成员国之间自由流动，持有申根签证来此的游客们也可享有同种自由。
◆6月13日，申根边境举行路障抬起仪式，纪念《申根协定》签署40周年。
然而，一个细节让纪念活动稍显暗淡，德国内政部长亚历山大·多布林特（Alexander Dobrindt）以国内事务繁忙为由缺席活动。
德国人的缺席正值申根区的危机时刻，40年前意在打破民族国家疆界的创举如今似有逆转趋势。欧盟官网数据显示，当前至少有11个申根成员国暂时恢复了边境管制，时长、范围与理由不一而足，包括最初缔结协议的法国、德国和荷兰。
“（眼下的局面）很危险。”法国著名政治和经济学者雅克·阿塔利（Jacques Attali）最近接受《凤凰周刊》专访时警告说，“申根制度本是欧洲一体化的重大进步。如今，大家虽然不愿在欧盟内部设立边界，却也不想接收其他国家已经接收的外来者，可这是申根协议所规定的。”
“我希望我们能够拯救申根、维持这种开放。”阿塔利说，想要做到这一点，“需要一套整体性、连贯一致的移民政策”。
德法开启长期边境管制
作为“无国界欧洲的摇篮”，卢森堡对于申根区的自由流动依然抱有热忱。卢森堡内政部长莱昂·格洛登强调，“申根是欧洲一体化的核心。作为申根的发源地，卢森堡肩负着传承申根精神的特殊责任。”
他指出，内部边境管制扰乱了数十年来形成的共同跨境生活，卢森堡全力支持《申根协定》，坚决反对欧盟内部的边境管制。这番批评很大程度指向卢森堡的邻国，也是欧盟最核心的两个国家——法国和德国。
今年5月6日，基民盟主席弗里德里希·默茨正式出任德国总理。任职之前，默茨誓言上任第一天就将在九个陆地边境实施永久性管制，以遏制非法移民入境。
作为新政府要员，内政部长多布林特对《申根协定》的要义并不热衷，他表示将对移民采取严厉打击措施，并增派数千名警察前往边境加强检查。
◆疫情期间，申根成员国临时关闭边境，增加入境检查。
但近十年来，出于应对移民压力，法国、德国、奥地利、荷兰等国均引入边界检查。
2015年11月，法国连续发生恐怖袭击事件，剧院、咖啡厅、餐馆成为极端组织“伊斯兰国”的目标，造成来自26个国家的127人遇难。时任总统奥朗德宣布法国进入紧急状态，并在边境开启临时管控。
自那时起，“应对恐怖主义和安全威胁”成为法国开启边境管控的主要理由。去年奥运会举办之际，法国援引了类似理由，它的多个邻国也在边界开启检查。到去年下半年为止，法国向欧委会通报近20次安全相关的管控措施。
◆2015年11月，巴黎连环恐袭事件发生后，警方疏散巴塔克兰剧院外的民众。
虽然欧洲议会和欧盟委员会一再强调，在申根区内部对人员进行系统性检查必须是“绝对例外”，但只要提供有效理由，每个成员国可以实施最长六个月的边境管制。这些控制措施最多可延长两年执行，在极端情况下可延长三年。
然而，如今的“绝对例外”越来越多，甚至成为常态。据统计，2015年至2024年，申根成员国实施“特殊”临时边境管制次数跃升至400余次。到目前为止，欧盟委员会尚未针对违反申根边境法规的行为启动任何正式程序，尽管一些国家的控制措施已经实施长达10年之久。
对欧洲国家来说，外来移民是最具压力的存在，这个议题不仅常常与恐怖主义等安全问题混杂，也催生出很多社会矛盾。法德等大国屡屡严卡边境管控，一定程度上是为了回应本国的舆论压力。
通过边境检查逐回不合格的外来者，比起驱逐已经非法入境的人员，复杂程度自然要小一点。通常情况下，没有有效证件或曾有违法行为的人会被拒绝在边境之外，但这些人若在边境申请庇护，欧盟法律不允许成员国直接将其拒绝，必须承担启动庇护程序的法律义务。
与此同时，根据“都柏林制度”规则，寻求庇护者和难民应由其进入的第一个申根国接收，进行庇护申请审理，地处欧洲边缘的国家因而通常承受更大压力，比如希腊、西班牙、意大利等国。
然而，不少庇护申请者虽从南欧入境，却并不愿意留在当地，而是继续北上，前往福利制度更好、工作机会更多的国家，比如德国。这让德国对庇护制度深感不满——多布林特曾说，德国有权暂停执行欧盟法律，以维护内部安全并“抵消对庇护制度的过度要求”。
◆德国境内，约30万名庇护申请遭拒者仍处于滞留状态。
今年5月初，三名索马里人从波兰乘火车入境德国，被联邦警察逐回，理由是他们来自安全的第三国。三人因此向法院提出申诉，法院在快速程序中裁定将其逐回违法。但多布林特称，该裁决仅针对个案，将继续逐回的做法。
然而，在边境重启检查，意味着将麻烦丢给邻国。去年德国启动边境管制后，波兰总理图斯克表示此举“不可接受”。他说，要打击非法移民，不应在欧盟内部边界实施检查，而应加强保护欧盟的外部边界。“我们不能同意从一个极端走向另一个极端的行动：你先为所有人敞开大门，然后再突然关闭大门。德国决定加强与包括波兰在内所有过境点的管制，这意味着《申根协定》将大规模中止。”
默茨政府进一步收紧边境检查后，两名来自阿富汗的庇护申请者试图从波兰进入德国，德国欲遣返二人，波兰却拒绝接收。图斯克警告德国人，如果德国警方试图遣返从波兰进入德国的寻求庇护者，他将采取报复措施，“我准备关闭边境”。
奥地利虽乐见德国解决非法移民问题，但其同样不愿接收被其拒之门外的外来者。奥地利内政部长格纳德·卡纳表示，德国的决定是非法的，“我们不会接收任何人，这没有回旋余地”。
◆申根区非法过境事件数量统计。来源：欧盟官网
而眼下，以默茨为首的欧洲执政者可谓进退维谷。一方面，本国民意不欢迎外来者，德国公共广播联盟（ARD）今年2月发布的调查显示，68%的德国人认为应该减少接收难民，67%的人支持永久边境管制，57%的人希望德国拒绝一切无有效入境证件者，即使这些人计划申请庇护。
但另一方面，申根所保障的跨境自由曾是欧洲一体化的巨大助推力，并深刻融入到欧洲人生活的方方面面，边境管制除了给跨境通勤者和货物运输带来麻烦，也削弱了申根区的核心价值——自由流动。
总部位于奥地利的多瑙河区域与中欧研究所所长塞巴斯蒂安·谢弗（Sebastian Schäffer）认为，申根不仅是一项政策框架，更是欧洲团结的基础性象征。“但这一象征只有通过实践维系时才具备生命力。四十年过去，申根模式在概念上仍契合其初衷，但政治上却愈显脆弱。”
德国批发、外贸和服务业联合会会长扬杜拉（Dirk Jandura）称，德国政府宣布对人员自由进出加以限制，给经济界，特别是批发与外贸行业带来了时效延迟以及相应的成本上升。“这扰乱了物流，并导致供应链混乱。”扬杜拉说，可以理解政府因移民政策而采取限制措施，“但对我们来说，这些措施的分寸很重要”。
德国物流业联合会亦强调，欧洲的生产、贸易和物流过程“以不同国家之间自由的商品流动为基础，必须继续受到欧盟法律的保护”。
王朔分析称，欧洲领导人面临的两难也给欧洲一体化提出一个问题——其意在建设内部自由流通的大市场，如今是要进一步深化和开放，还是制造更多的内部隔阂、开历史倒车？
排版 / 徐岑
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发布于 2025-07-02 00:57

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